Vaivaishoidosta aktiivimalliin – Suomalaisen sosiaaliturvan historiaa

Itsenäisen Suomen aikana on ehditty näkemään ja kokemaan mitä erilaisimpia tapoja hoitaa työttömien, työkyvyttömien ja köyhien toimeentulon tukeminen. Eroa vuonna 1879 annetun vaivaishoitoasetuksen ja tänään eduskunnassa hyväksytyn aktiivimallin ryydittämällä järjestelmällä on kuin yöllä ja päivällä.

Vaivaishoidon aika 1879-1923: Julkista apua saivat vain sairaat ja työkyvyttömät

Jo vuosina 1865 ja 1873 annetuissa asetuksissa vastuu vaivaishoidosta siirtyi seurakunnilta kunnille. Siihen asti seurakuntien järjestettävänä oli niin kutsuttu "vaivaishoito", joka ennen vuotta 1873 perustui kirkon armeliaisuuteen vähävaraisia kohtaan, eli käytännössä "vaivaiskassan" ohuiden rahapurojen riittävyyteen.

Alkaen 1700-luvulta ja aina läpi 1800-luvun käytössä oli myöskin niin sanottu "ruotu-järjestelmä". Kyseisessä järjestelmässä pitäjien, kylien ja kaupunkien varakkaammat talot jaettiin ruotuihin, joiden tehtävänä oli pitää huolta alueen köyhistä. Kullekin talolle "annettiin oma köyhänsä" tarkoituksenaan jakaa köyhäinhoitorasitusta, kuten kerjäämistä tasaisemmin varakkaamman väen kesken. Ruotu-järjestelmä kiellettiin vuonna 1923.

1895 Suomessa säädettiin laki työtapaturmavakuutuksesta. Tämä oli sosiaalivakuutuksen kehittämisen ensimmäinen askel.

Vaivaishoitovastuun siirtyminen kirkolta kunnille tarkoitti muunmuassa sitä, ettei "sosiaaliturvaan" käytetyt rahat enää tulleet vapaaehtoisista lahjoituksista, vaan ne sisällytettiin kuntien budjettiin, osaksi taloushallintoa. Merkittävä asia on myöskin se, ettei kirkko sinänsä erotellut köyhiä toisistaan, vaan auttoi työttömiä, katovuodesta kärsiviä viljelijöitä, sairaita, vammaisia ja työtä vieroksuvia yhtälailla. Vastuun siirryttyä kunnille, oli näillä velvollisuus avustaa vain työkyvyttömiä ja sairaita, vanhuksia ja alaikäisiä.

Vasta vuonna 1913 kiellettiin köyhäinhuutokauppojen pitäminen. Kyseisissä huutokaupoissa kunta määräsi ikääntyneet, sairaat, työkyvyttömät ja orvot siihen taloon, joka pienimmästä maksusta suostui hoidon järjestämään. Kunta siis maksoi huutokaupan "voittaneelle" talolle köyhäinhoidosta. Näin ruotu-järjestelmästä "yli jääneet" saivat elantonsa.

Vuoden 1879 asetuksen mukaan kuntien ei lain mukaan tarvinnut antaa apuaan työkykyisille ilman työvastinetta, syntyivät työlaitokset. Näissä laitoksissa kuntien oli yksin tai yhteistyössä naapurikuntien kanssa valvoa ja  ohjata vaivaishoitoa sekä mainittua työvelvoitetta. Työlaitoksia perustettiin kuitenkin hitaasti ja ne korvautuivat muutamassa vuosikymmenessä vaivaistaloilla, joita lainoitti ja tuki suoraan valtio. Näin vaivaishoito alkoi siirtymään kunnilta valtiolle ja siirryttiin "sijoituskotijärjestelmään".

Vuoteen 1920 mennessä vaivaistaloja oltiin perustettu jo 252 kappaletta ja niissä asui 21 000 aikuista, työikäistä ihmistä. Suomessa asui tuohon aikaan hieman yli kolme miljoonaa ihmistä, joten luku oli huomattavan suuri. 1900-luvun alussa vanha käsitys köyhyyden syistä alkoi hiljalleen siirtymään köyhien "huonoudesta" yhteiskunnallisten syiden havaitsemiseen. Tästä näkyvimpänä merkkinä on termin vaivaishoito häviäminen ja vaihtuminen "köyhäinhoito"-sanaan.

Vuosisadan vaihteessa sosiaalijärjestelmä alkoi jo saada nykyisiä sävyjään, muunmuassa erilaisten tarpeeseen perustuvien, itsenäisten laitosten ilmestyttyä maahan. Lasten huolto, sairaiden hoito, vammaishuolto, mielenterveysongelmaisten hoito ja niin edelleen... Monet näistä laitoksista toimivat yksittäisinä osastoina vaivaistalojen yhteydessä.

Erinäisten edistysaskelten ja asteittaisen ajattelutavan muutoksen jälkeen alkoi uuden lainsäädännön tarve käymään ilmeiseksi. 1900-luvun kahden ensimmäisen vuosikymmenen aikana nähtiin lukuisia köyhäinhoidon lakihankkeita, joidenka toimeenpano siirtyi maan epävakaiden olojen vuoksi 1920-luvulle saakka.

Uusi aika, uusi laki 1922: Laitoshoidosta kotiavustukseen, tukea saivat kaikki

Vuonna 1922 säädetty uusi "köyhäinhoitolaki" oli jo lähtökohdiltaan täysin erilainen, kuin vuoden 1879 asetus "vaivaishoidosta". Laki perustui inhimillisyyteen apua tarvitsevia kohtaan ja tämä näkyi esimerkiksi siten, että valtio velvoitti kunnat antamaan apua kaikille sitä tarvitseville. Ei vain sairaille, vanhuksille tai vammaisille. Siirryttiin suurella askeleella lähemmäs nykyaikaista sosiaaliturvaa.

Kuten nykyäänkin, pääasiallinen ja ensisijainen avun muoto oli kotiavustus. Laitoshoitoon turvauduttiin ainoastaan silloin, kun avun tarvitsijan asioita ei muuten saatu raiteilleen. Vielä 1930-luvulla erityisesti maaseudulla oli yleistä, että entiset vaivaistalot, "nykyiset" kunnalliskodit ja muut vastaavat laitokset olivat maataloja, jossa asiakkaat osallistuivat kykyjensä mukaan työntekoon.

Jos yksilö ei kyennyt pitämään asioistaan huolta, oli kunnalla lain pakottama velvollisuus auttaa tätä. Tämä aiheutti muunmuassa pelkoa siitä, että työtä vieroksuvat heittäytyisivät yhteiskunnan elätettäviksi ja siksi kotiavustus ei välittömästi saavuttanut varauksetonta suosiota. Kuitenkaan, kuntien luonnollisesti minimoidessa köyhäinhoitoon käytetyt resurssit tarjoten apua vain välttämättömän verran, ei 1920-luvun kääntyessä seuraavalle vuosikymmenelle, avun piirissä ollut kuin 4% kansasta.

Työlaitokset eivät olleet kadonneet, vaan niissä edellä mainitusta asenteesta johtuen asui ja työskenteli yhä suuret määrät ihmisiä, joita ei laskettu köyhäinhoidon piiriin suoraan kuuluviksi. 1930-luvun lama ajoi suuret massat työttömiksi tai muuten vaille elantoa ja hätäaputyö-järjestelmä esiteltiin.

Valtio tarjosi työttömille hätäaputöitä, jotka käsittivät muunmuassa teiden ja satamien rakentamista. Lama tarjosi siis valtiolle oivan tilaisuuden rakentaa pakollista infrastruktuuria huomattavan "normaaleja" kustannuksia pienemmällä rahalla. Yksi tunnetuimpia hätäaputöillä rakennettuja kohteita oli Helsingin Herttoniemeen rakennettu öljysatama, joka pysyi toiminnassa aina vuoteen 1992 saakka. Hätäaputöissä suosittiin perheellisiä. Suosimista jouduttiin käyttämään, koska ennen lamaa ollut nousukausi oli ajanut mittavia määriä rakennustyöntekijöitä etelä-Suomeen, erityisesti Helsinkiin.

1937-1973: Lamasta viisastuneena, kohti hyvinvointivaltiota

Laman hiljalleen taittuessa, 1930-luvun lopussa oltiin nähty julkisten tukijärjestelmien tarve, etenkin poikkeustilassa. Vanha köyhäinhoito nähtiin riittämättömäksi, epäinhimilliseksi ja reikäiseksi.

Vuonna 1937 kansalle esiteltiin kansaneläkelaki ja äitiyspakkaus, jotka olivat ensimmäiset jokaiselle tasavertaisena jaettavat sosiaalietuudet. Sodat jäädyttivät sosiaalijärjestelmän kehittämisen vuosiksi ja hidastivat tarpeellisten uudistusten käyttöönottoa. Kuitenkin heti sotien jälkeen tutustuivat päättäjämme ajatukseen, joka tulisi muodostamaan Suomalaisen sosiaaliturvan selkärangan aina tähän päivään saakka.

"Toimeentulon vähimmäistaso kaikille", on todellisuudessa Englannista lainattu ajatus, jonka tarkoitus oli kirjaimellisesti taata vähimmäistoimeentulo kaikille, huolimatta yksilön yhteiskunnallisesta asemasta, sairaudesta, työkyvyttömyydestä, työttömyydestä, vanhuudesta tai perheen koon lisääntymisestä. Ajatus samoista oikeuksista toimeentuloon käsittivät kaiken minimituloista ilmaiseen terveydenhoitoon. Muunmuassa sotien aiheuttama taloudellinen ahdinko pitkittivät suunnitelmien toteutumista ja ne tapahtuivatkin asteittain tulevina vuosina ja vuosikymmeninä.

1946 invalidihuoltolaki, vuonna 1948 sotilasvammalaki ja kaikille huoltajille tasaetuuksia maksava lapsilisäjärjestelmä, 1949 äitiysavustus kaikille synnyttäjille... Käsite "pohjoismainen hyvinvointivaltio", alkoi hahmottua. Erityisesti Suomessa tämä tarkoitti verovaroin kustannettua, kenties maailman laajinta sosiaaliturvaa sekä yhtälailla edistyksellistä tasa-arvoa. Kansalaisten ja yhteiskuntaluokkien tasa-arvon toteutuminen kuitenkin vaati vielä mittavia uudistuksia.

Vasta 1960-luvulla alkoi todenteolla tapahtua ja valtavat uudistukset seurasivat toinen toisiaan. Alati kiihtyvä sosiaalijärjestelmien kehitys jatkui pitkälle 1980-luvulle. Syntyi työeläkejärjestelmä, sairausvakuutuslaki ja äitiyspäiväraha. Vuoteen 1964 asti alle 5% oli sairausvakuutuskassan jäseniä, joka tarkoitti sitä, että 95% kansasta näki toimeentulonsa romahtavan sairastumisen sattuessa. Tämä puolestaan aiheutti sen, ettei kansalainen todennäköisesti hakeutunut hoitoon sairastuessaan. Kansalaisten ja kokonaisten perheiden mentäviä aukkoja sisältävä järjestelmä näkyi mm. Euroopan alhaisimpiin kuuluvana eliniän ennusteena. Sairausvakuutuslaki näki päivänvalon... Tältäkin vuosituhannelta tuttu sairausajan omavastuuaika oli ensin vuonna 1964 14 päivää ja myöhemmin, 1967 se lyheni seitsemään päivään.

1969 ymmärrettiin opiskelijoiden tarpeet siinä mitassa, että asiaan puututtiin opintolainan valtiontakauksen muodossa. 1972 opiskelijat saivat myöskin opintorahan. Samana vuonna esiteltiin asumistuki, johon oli oikeutettuja kaikki lapsiperheet mutta joka vielä silloin rajasi muut, myös opiskelijat sen ulkopuolelle. Lääkkeiden suora KELA-korvaus tuli käyttöön.

Tasa-arvon toteutuminen myöskin työelämässä sai perheellistenkin osalta sysäyksen vuonna 1973 kun kunnallinen päivähoito tuli lain suomaksi oikeudeksi. Mittavat ja tarpeelliset, mutta auttamattoman kalliit uudistukset näkyivät kasvavina sosiaalimenoina, jotka paisuivat aina 1980-luvun puoleenväliin saakka.

1980-2000: Nousukauden huipulta laman kouriin ja KELA:n hartioille

1970-luvun lopussa opiskelijat olivat saaneet asumislisänsä, korkeakouluopiskelijat ateriatukensa, kehitysvammaisten erityishuollosta oltiin säädetty laki ja hyvinvointivaltio oli käytännössä valmis. Pieniä viilauksia vielä ja... 1985 sosiaalimenot olivat kivunneet 25% bruttokansantuotteesta. Tätä yritettiin suitsia esimerkiksi vuoden 1984 sosiaalipalvelulaissa mahdollistetulla kuntien oikeudella ostopalveluiden käyttöön, eli ulkoistamiseen (Welfare-mix) Kunnat tarttuivatkin mahdollisuuteen ja ostivat kalliit ja vähällä käytöllä olevat erityispalvelut yksityisiltä tuottajilta.

Samaan aikaan sosiaalihuoltolain kanssa 1984 Suomi sai uuden lastensuojelulain ja heti vuotta myöhemmin ilmaantui vanhempien valikoimiin kotihoidon tuki. 1986 tuli käyttöön lääkkeiden omavastuuosuus, eli niin sanottu lääkekatto, joka tuolloin oli 2228 markkaa. 1980-luvun viimeiseksi suureksi uudistukseksi jäi vuoden 1987 vammaispalvelulaki, joka syrjäytti osittain vain yhdeksän vuotta vanhan lain kehitysvammaisten erityishuollosta. Lopun nousukautta sosiaaliturvan kehittäminen jäi yhteiskunnan prioriteeteissa taka-alalle ja taloudellinen kilpailukyky kaahasi edelle. Kuten kulman takana väijynyt 1990-luvun lama lopulta osoitti, tämä oli suuri virhe...

Valtion yrityksistä pitää talous pystyssä mm. vahvan markan politiikalla huolimatta, Neuvostoliitto romahti ja yritykset kaatuivat kasvavien korkojen aiheuttamien velkataakkojen alla. Pankit kompastelivat ja yrittäjät tekivät itsemurhia pankkiirien viedessä rahat. Mielenterveys- ja alkoholiongelmat rehottivat köyhyysrajan kyykyttämässä maassa. Hyvinvointivaltio oli suurten koettelemusten edessä. Työttömyys huiteli nykyisen laman luvuissa 12-17% ja se aiheutti omat ongelmansa niin tulonsiirtojen kuin sosiaalisten ongelmien kohdalla.

Terveyspalvelut ylikuumenivat supistuksien myötä. Jonot pitenivät niin terveyskeskuksissa, KELA:ssa kuin sosiaalitoimistossa. 1990-luvun aikana suurin osa sosiaalihuolto siirtyi yhä enemmän KELA:n hoidettavaksi. Vuonna 1993 kunnat saivat itsenäisen oikeuden päättää miten ne käyttävät valtion myöntämän valtionavun. Kuntien oli lain mukaan yhä tarjottava sen määräämät palvelut, mutta valtio tai laki ei enää puuttunut siihen, miten kunnat ne järjestivät. Trendiksi nousikin muunmuassa laitoshoidon vaihtaminen avohoitoon.  Nimenomaan tätä pidetään yhtenä syynä myöskin palveluiden tasojen heittelyyn ympäri Suomen, jopa yksittäisten läänien.

1994 KELA sai hoidettavakseen yleisen asumistuen ja jopa historiallisen korkeasta työttömyydestä kärsivälle kansalle tarjottiin työmarkkinatuki korvaamaan kadonneen neuvostokaupan ja konkurssien hävittämät työpaikat.

Vuosikymmenen puoleen väliin mennessä sosiaalimenot olivat kasvaneet jo 35% bruttokansantuotteesta. Jos tätä verrataan vuoden 2015 lukuun, 31,6%, ei sosiaalijärjestelmän mittavat muutokset ja säästötoimet ole muuttanut lukua merkittävästi. Suomalaista sosiaalijärjestelmää supistettiin ensimmäisen kerran vasta 1990-luvulla.

Laman aikana ja sen jälkeen on pohdittu enemmän sitä, millainen vastuu yksilöllä tulee olla omasta toiminnastaan. Samoin oltiin alettu purkamaan sosiaalijärjestelmän rakenteita sikälikin, että palveluita tarjottiin yhä harvemmassa tai alati pienemmin resurssein. Vuosituhannen vaihteeseen tultaessa alkoivat nykypäivän trendit, tehokkuus, väestön vanheneminen yms. nostaa päätään ja näkyä sosiaalipolitiikassakin. Puhuttiin "aktiivisesta sosiaalipolitiikasta", joka käytännössä tarkoitti ja tarkoittaa viranomaisen valtaa yksilön toimeentuloa kohtaan, vastoin suomalaisen sosiaalijärjestelmän universaalia periaatetta.

2001-2017: Asiakaslähtöisyyttä, asiakkaiden lähtemistä ja paluuta vanhaan

Jo 1990 luvun puolen välin tienoilla, "aktiivisen sosiaalipolitiikan" alkutahdeista lähtien on viranomaisen ollut mahdollista supistaa yksilön oikeutta sosiaaliturvaan mikäli tämä ei täytä milloin mitäkin uusia ehtoja. Yleisesti ottaen ehdot liittyvät työn ,koulutuksen tai muun viranomaisen osoittaman toiminnan vastaanottamiseen ja etenkin siitä kieltäytymiseen. 1996 tuli mahdolliseksi pienentää toimeentulotukea 20% työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäytymisen takia. 1994 työmarkkinatuen saamiselle asetettiin ehtoja alle 20-vuotiaiden osalta ja 1995 uudistus ulotettiin alle 25-vuotiaisiin. He eivät saa työmarkkinatukea, mikäli kieltäytyvät tarjotusta työstä, työharjoittelusta tai koulutuksesta. 1998 alusta toimeentuloturvan perusosaa voidaan pienentää enintään 40%, jos tuensaaja kieltäytyy toistuvasti työstä tai muista työvoimapoliittisista toimenpiteistä.

2001 syksyllä tuli laki kuntouttavasta työtoiminnasta. Lain myötä pitkään työttömänä olleen, työmarkkina- tai toimeentulotukea saaneen henkilön, työvoimahallinnon ja kunnan on laadittava tätä koskeva aktivointisuunnitelma. Mikäli henkilö tästä kieltäytyi tai ei suunnitelmaa noudattanut, johti tämä työmarkkinatuen lopettamiseen tai toimeentulotuen pienentämiseen.

Vuonna 2005 tehtiin työeläkeuudistus, Sen tavoitteina oli siirtää keskimääräistä eläkkeelle siirtymisikää 2–3 vuodella eteenpäin ja sopeuttaa eläkejärjestelmä keskimääräisen elinajan kasvuun.

Euroopan unionissa on viimeisen 15 vuoden ajan puhuttu aktiivisesta sosiaalipolitiikasta, joka siellä on tarkoittanut työntekoon kannustamista ja työttömien aktivointia. Suomessa aktiivimalli hyväksyttiin eduskunnassa 20.12.2017. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että työttömän täytyy kyetä tarkkailujakson aikana osoittamaan tehneensä töitä 18 tuntia, tienanneensa yritystoiminnalla vähintään 240 euroa tai olleensa viisi päivää "aktivointitoimenpiteessä". Mikäli ehdot eivät täyty, voi kela pienentää työttömyysetuutta 4,65% seuraavan 65 päivän ajan. Työttömien osalta kehitys on ollut saman suuntaista koko 2000 ja 2010-luvun.

Terveydenhuollon osalta pystytettyjen rakenteiden purkaminen konkretisoituu suljettuina terveysasemina ja sairaaloina. Esimerkiksi Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiiri, HUS, aikoo mm. säästösyistä lakkauttaa Kellokosken mielisairaalan vuonna 2019. HUS:in toimitusjohtaja Aki Lindén on julistanut seuraavaa: "Muusta sairaalahoidosta erillään olevien suuryksiköiden aika on ohi. Suomessa ne ovat kaikki käytännössä sulkeutumassa ja rakennukset myynnissä.". Käytännössä tämä tarkoittaa avohoidon lisääntymistä ja laitoshoitoa tarvitsevien potilaiden katoamista terveysalan ammattilaisten näköpiiristä. Herttoniemen sairaala Helsingissä lakkautetaan terveysaseman ohella 2018, Porvoon sairaalan synnytysosasto lakkautettiin 2016, Porissa lakkautettiin Otavankadun terveysasema ja niin edelleen...

2017 Suomi näki myöskin kansaneläkeuudistuksen, joka piti ennen vuotta 1965 syntyneiden eläkeiän ennallaan 65 vuodessa, mutta siirtää sen jälkeen syntyneiden eläkeikää eliniän odotteen muutoksen mukaisesti. Varhennetun vanhuuseläkkeen poistaminen tapahtuu asteittain ja 63 vuotiaana ei enää pääse eläkkeelle mikäli on syntynyt vuoden 1962 jälkeen.

Sosiaaliturva, julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut ja työttömyysturva syövät tällä hetkellä noin 20% bruttokansantuotteesta, eli noin 13 miljardia euroa. Vuonna 2015 sosiaalimenot olivat noin 31,6 prosenttia bruttokansantuotteesta.

Lähteet: Heikki Myyryläinen/1999, OAMK, Myyryläinen2/1999, Matti Hannikainen/Hiidenkivi, theseus, KELA, KELA2, STM, ETK, YLE, HS, SK,